《优化营商环境条例》（国令第722号）（以下简称《条例》）于2019年10月8日国务院第66次常务会议通过，自2020年1月1日起施行，共有七章七十二条。《条例》是我国为进一步优化营商环境颁行的第一部专门行政法规，它进一步凸显了国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务的改革勇气和决心，体现了国家对保障各类市场主体平等、有序发展的高度重视。随着该行政法规的施行，政府职能将进一步转变，稳定公平、释放动能、激发活力的营商环境将持续改善，市场主体高质量发展的喜人局面将加速形成。

一、制定《条例》的目的

习近平总书记强调，法治是最好的营商环境。李克强总理要求，要用法治化办法把改革成果固定下来。制定出台《条例》，主要有三个方面的目的：

（一）增强微观主体活力。经济社会发展的动力，源于市场主体的活力和社会的创造力。通过法治化手段持续优化营商环境，最大限度激发微观主体创业创新创造的活力，有利于把微观主体发展动力更好转化为经济发展的新动能，对于稳定经济增长、促进就业具有重要意义。

（二）持续深化改革。我国营商环境还存在不少突出问题和短板，必须在“放管服”改革上有更大突破，在优化营商环境上有更大进展。《条例》从完善体制机制的层面作出相应规定，进一步推进“放管服”改革的系统集成、高效协同，有利于加快营造市场化、法治化、国际化营商环境。

（三）巩固改革成果。总结近年来我国优化营商环境的经验和做法，把解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新取得的改革成果，把实践证明行之有效的改革举措，用法规制度固定下来，有利于为深化改革提供法治支撑和保障。

二、制定《条例》的意义

（一）制定《条例》是贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境决策部署的必然要求。党中央、国务院高度重视为各类市场主体创造良好的营商环境。习近平总书记强调，要增强微观主体活力，发挥企业和企业家主观能动性，建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境。李克强总理要求，要坚持市场化、法治化、国际化原则，深化“放管服”改革、优化营商环境。近年来，党中央、国务院围绕深化“放管服”改革、优化营商环境作出了一系列重大决策部署。通过制定《条例》，有利于更加全面系统贯彻落实这些决策部署，更加有力推动优化营商环境工作。

（二）制定《条例》是提升营商环境法治化水平的重要举措。

习近平总书记强调，法治是最好的营商环境。李克强总理在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上明确要求，抓紧研究制定优化营商环境的法规规则。近年来，各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，在优化营商环境改革实践中形成了一批成熟经验，迫切需要通过立法予以系统固化。同时，也有一些实践证明有效的改革举措，由于缺乏明确的法律法规依据，无法进一步复制推广。制定《条例》，有利于将优化营商环境工作纳入法治化轨道，积极发挥法治引导、推动、规范、保障改革的作用。

（三）制定《条例》是破解当前营商环境痛点堵点难点问题的迫切需要。营商环境只有更好，没有最好。近年来，我国营商环境改革取得明显成效，但对标国际一流水平仍然存在一定差距，一些长期困扰市场主体的痛点难点堵点问题仍然突出，迫切需要通过法治化手段予以解决。通过制定《条例》，保护市场主体权益，净化市场环境，优化政务服务，规范监管执法，加强法治保障，有利于彰显党中央、国务院持续优化营商环境的坚定决心，积极回应社会关切，广泛凝聚社会共识，切实增强市场主体信心和获得感。

（四）制定《条例》填补了立法空白，回应了社会期盼。目前，其他国家没有专门针对优化营商环境立法。因此，制定《条例》是我国的一项创举，是一项开创性工作。出台《条例》最重要、最核心的意义，就是把近年来各地区、各部门在优化营商环境方面大量行之有效的政策、经验、做法上升到法规制度，使其进一步系统化、规范化，增强权威性、时效性和法律约束力，从制度层面为优化营商环境提供更加有力的保障和支撑。《条例》对优化营商环境的作用，不仅仅体现在条文本身，还在于《条例》必将进一步增强各级政府以及社会各方面对优化营商环境的意识，在全社会营造优化营商环境的浓厚氛围，稳定预期、提振信心，这种作用更具有基础性和持久性。

三、《条例》的制定过程

2019年7月14日，国家发展改革委牵头会同有关部门研究起草了《优化营商环境条例（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。2019年10月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，审议通过《优化营商环境条例（草案）》，以政府立法为各类市场主体投资兴业提供制度保障。

（一）《条例》起草的主要思路

《条例》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，对标对表党中央精神，全面落实近年来党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境、促进民营经济健康发展等一系列重大方针政策，系统总结各地区各部门优化营商环境改革举措，参考部分省市先行先试出台的优化营商环境地方性法规的有关内容，借鉴国际组织和国外的有效做法。起草过程中，坚持三个结合：

1.坚持问题导向和目标导向相结合。一方面，聚焦当前市场主体反映强烈的营商环境突出问题，研究提出制度性解决方案。另一方面，对标国际一流标准，推广国内最佳实践，明确各领域优化营商环境的改革方向和目标。

2.坚持巩固改革成果和鼓励持续创新相结合。对各地区、各部门已经普遍实行的成熟经验和有益探索进行归纳提炼，上升到制度层面予以固化。对实践证明行之有效但缺乏明确法律依据的做法，通过相关制度设计，为改革提供法律法规支撑。

3.坚持政府主导和社会共治相结合。进一步明确各级政府及其有关部门优化营商环境的职责，严格规范和约束政府行为。同时，贯彻社会共治理念，注重发挥市场主体、行业协会商会、新闻媒体、社会监督等各方面作用。

（二）广泛征求意见，破解痛点难点

《优化营商环境条例（征求意见稿）》分为总则、市场主体、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障、附则7章，共68条。正式颁布的《条例》有7章72条。

第一章“总则”，主要对立法目的、概念界定、基本原则、管理职责、鼓励改革、社会参与和舆论监督、营商环境评价等内容进行了规定。

第二章“市场主体”（正式颁布的《条例》为“市场主体保护”），主要从平等对待各类市场主体和保护市场主体合法权益两个方面，对市场准入、平等获取要素、招标投标和政府采购，以及保护自主经营权、保护财产权、保护知识产权、保护中小投资者、治理拖欠企业账款、完善纠纷解决机制等内容进行了规定。

第三章“市场环境”，主要围绕破解市场主体生产经营活动中可能遇到的痛点难点堵点问题，从便利生产经营，规范税费办理，公用事业、融资与人才服务三个方面，对企业开办、投资项目审批、工程建设项目报建审批、登记财产、跨境贸易、办理破产、企业变更和注销，纳税、社会保险费、规范涉企收费，以及公用事业服务、融资服务、鼓励创新创业、人才服务、规范行业协会商会等内容进行了规定。

第四章“政务服务”，主要围绕打造公平、公开、透明、高效的政府运行体系，按照融合线上线下服务、提升政务服务水平、诉求处理与监督评价三个方面，对政务服务大厅、政务服务平台、政务服务数据共享交换、电子印章和电子证照，政务服务事项标准化、规范行政许可和备案、相对集中行政许可权改革、“证照分离”“多证合一”改革、减证便民、优化服务流程、审批服务便民化、规范审批中介服务、规范中介服务机构，以及政企沟通机制、诉求处理机制、政务服务监督、政务服务评价等内容进行了规定。

第五章“监管执法”，主要突出公正监管，从落实监管责任、创新监管方式、规范执法行为三个方面，对监管职责、综合监管执法和联合检查、包容审慎监管，“双随机、一公开”监管、重点监管、信用监管、“互联网+监管”，以及规范行政执法、规范自由裁量权等内容进行了规定。

第六章“法治保障”，主要围绕推进法治政府建设，从政策制定与施行和法律责任两个方面，对政策制定、法规政策公布和解读咨询、政策评估和清理、政务诚信，政府责任、行业协会商会责任、中介服务机构责任、公用事业企业责任、市场主体强制退出制度等内容进行了规定。

第七章“附则”，规定了《条例》的特殊适用情形和施行日期。

四、《条例》的内容解读

《条例》认真总结近年来我国优化营商环境的经验和做法，将实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的改革举措用法规制度固化下来，重点针对我国营商环境的突出短板和市场主体反映强烈的痛点难点堵点问题，对标国际先进水平，从完善体制机制的层面作出相应规定。

（一）明确优化营商环境的原则和方向。《条例》将营商环境界定为市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，明确优化营商环境工作应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。

（二）加强市场主体保护。《条例》明确规定国家平等保护各类市场主体，保障各类市场主体依法平等使用各类生产要素和依法平等享受支持政策，保护市场主体经营自主权、财产权和其他合法权益，推动建立全国统一的市场主体维权服务平台等。

（三）优化市场环境。《条例》对压减企业开办时间、保障平等市场准入、维护公平竞争市场秩序、落实减税降费政策、规范涉企收费、解决融资难融资贵、简化企业注销流程等作了规定。

（四）提升政务服务能力和水平。《条例》对推进全国一体化在线政务服务平台建设、精简行政许可和优化审批服务、优化工程建设项目审批流程、规范行政审批中介服务、减证便民、促进跨境贸易便利化、建立政企沟通机制等作了规定。

（五）规范和创新监管执法。《条例》对健全监管规则和标准，推行信用监管、“双随机、一公开”监管、包容审慎监管、“互联网+监管”，落实行政执法公示、行政执法全过程记录和重大行政执法决定法制审核制度等作了规定。

（六）加强法治保障。《条例》对法律法规的立改废和调整实施，制定法规政策听取市场主体意见，为市场主体设置政策适应调整期，完善多元化纠纷解决机制、加强法治宣传教育、推进公共法律服务体系建设等作了规定。

五、《条例》的主要亮点

《条例》亮点主要集中在四个方面:

（一）十余项全国性制度、标准、平台等统一标准。长期以来，各地、各行业相关制度、标准不一让市场主体无所适从，也成为制约营商环境优化、市场主体平等竞争的桎梏，中央和地方各级政府为改变这一现状虽然做了很多努力，但与预期还存在一定差距。近年来，建立健全全国统一的标准、统一的制度、统一的平台、统一的市场更是趋势所向。《条例》从总则到分则都对相关事项进行了全面细致的规定。总则第八条明确建立“以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系”，为优化营商环境奠定了基础；分则中就“全国统一的市场主体维权服务平台”(第二章)、“统一企业登记业务规范”(第三章)、“统一数据标准和平台服务接口”(第三章)、“统一社会信用代码”(第三章)、“全国统一的市场准入负面清单”(第三章)、“统一规范、竞争有序的人力资源市场”(第三章)、“全国一体化在线政务服务平台”(第四章)、“统一的动产和权利担保登记公示系统”(第四章)、“全国统一、简明易行的监管规则和标准”(第五章)、“统一建立的在线监管系统”(第五章)等相关行业、专业方面都予以涉及。可以预见，随着对已经建立起来的制度、体系的进一步确认，随着新建立的制度、体系、平台、市场的落地生根，随着这些统一的标准和要求逐步磨合、成熟，一个权利平等、机会平等、规则平等的营商环境将加速形成。

（二）“公平”的目标追求贯穿整个《条例》的制度设计。《条例》第十条明确:“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护”。字里行间就一个关键词“公平”，有这个原则作为市场主体保护的根基，无疑给各类市场主体一颗“定心丸”。除第十条确立的原则外，《条例》对此还进行了全面规定:市场准入方面，除负面清单以外的行业、领域、业务，各类市场主体均可依法平等进入；平等获取要素方面，保障各类所有制市场主体依法平等获取资金、技术、人力资源、土地使用权及其他自然资源等各类生产要素和公共服务资源；招标投标和政府采购方面，对各类所有制和不同地区市场主体平等对待，不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥。此外，在权利保护方面，自主经营权、财产权、知识产权、中小投资者等也都纳入了平等保护的范畴。这样一个总分结合、体系严密的制度体系，不仅实现了平等保护的全覆盖，而且突出了对各类市场主体一视同仁的依法保护。

（三）“创新”的制度安排在释放动能、激发活力的同时，彰显务实和人文关怀精神。《条例》第七条第三款规定:“国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施；对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任”。要发展必须要勇于改革、勇于创新，而改革和创新也不可避免会遇到挫折，会出现失误。如果一味地追求所谓的完美、无过错，或者对出现的失误一味地处罚则会束缚住改革和创新的手脚。只要改革和创新符合要求，就没有后顾之忧，改革和创新的动力就会被充分激发和释放。在监管方面，《条例》第五十五条规定:“政府及其有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准，留足发展空间，同时确保质量和安全，不得简单化予以禁止或者不予监管”。这一规定充分体现了在鼓励创新的同时不忘确立包容审慎的监管原则，以图为鼓励真正的创新划清包容的界限和管控的红线。既依法保护创新，又坚守安全和质量底线，既促进规范健康发展，又严禁以创新之名行违法之实。与此同时，《条例》第五章还有三条是针对“创新监管方式”的规定，即推行“双随机、一公开”监管、信用监管和“互联网 监管”。通过这种宽严结合、注重实效、富于人文关怀的立法理念建立起一套既全面又实用的监管体系。

（四）“法治”的充分保障确保各类主体“权责一致”。从《条例》的内容来看，“依法保护”、“依法探索”、“依法享有”、“依法保障”、“依法公开”、“依法设立”、“依法设定”、“依法保留”等用语频频出现，都围绕着“法治化”原则，从对行政权力的限制到市场主体保护再到相关协会商会责任的规范，都紧扣“法律、行政法规依据”这一前提，使整部《条例》都充满了法治的色彩，也更加夯实了正当性的根基。具体说来，《条例》单设了“法治保障”一章，为行政权力的有效规制进一步厘清边界。其中，权力规制方面，紧紧抓住“政策制定”这个关键问题，从“依照法定权限和程序及时制定或者修改、废止有关法律、法规、规章、行政规范性文件”，听取市场主体、行业协会商会意见，公开征求意见等方面加以规范。除此之外，还规定了“公平竞争审查”、“合法性审核”等机制，以求最大限度确保制定的政策能够达到合法有效、互相协调、正面激励的效果。我们可以清楚地看到，国家为了优化营商环境确实下足了决心、加大了力度，市场活力迸发、市场主体活跃的高质量、高水平发展格局势必加速形成。